姜秀敏 陈坚：BBNJ协定谈判的焦点与中国的路径选择 | 中国海洋大学学报（社会科学版）202103

【作者】姜秀敏（中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，法学博士，中国海洋大学海洋发展研究院高级研究员）；陈坚（大连海事大学公共管理与人文艺术学院）

【来源】《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021年第3期（文末附本期期刊法学要目）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：在《联合国海洋法公约》遇到新的挑战时，以养护和可持续利用国家管辖范围外海域的海洋生物多样性为目标的国际协定（即BBNJ)成为全球海洋秩序调整和利益整合的新方案，其争议焦点主要集中在海洋遗传资源、海洋保护区、环境影响评估与能力建设和海洋技术转让四个实质性领域。对此，欧盟、美俄和77国集团均根据各自的目标和利益诉求展开博弈。中国作为负责任的海洋大国，在美国不愿继续承担全球海洋治理大国责任的情况下，需积极参与、主动引领BBNJ国际协定谈判。在百年未有之大变局加速演变和全球海洋治理秩序深刻调整的时代背景下，中国需抓住机遇，以联合国为核心，以“人类命运共同体”为价值理念指导，积极推进国际软法新秩序的建设，掌握国际规则创制、议程设置及话语主动权，为全球海洋治理贡献独特的中国智慧和中国方案。

关键词：BBNJ协定；《联合国海洋法公约》；人类命运共同体；全球海洋治理

目次 一、《联合国海洋法公约》下全球海洋治理面临的新挑 二、BBNJ协定谈判中的焦点分析 三、BBNJ协定谈判中的诉求差异分析 四、中国在BBNJ协定谈判中的机遇与路径选择 结论

‍随着气候变化和人类对海洋的持续开发，国家管辖范围外海域(Area Beyond National Jurisdiction，简称ABNJ)成为全球海洋治理中重要的对象。ABNJ囊括了全球最具价值的海洋生态系统，能为人类提供重要的经济要素。截至2018年，全球鱼类销售总额达到约4010亿美元，共有5950万人在渔业和水产养殖业初级部门工作；而人类每年从ABNJ中获取的价值达160亿美元左右。海洋生态系统为海洋生物提供90%的栖息地，在生物遗传、空气净化和调节气候等环境可持续发展命题上具有重要价值和意义。

为了有效养护和可持续利用这些ABNJ生态资源，国家管辖范围以外区域海洋生物多样性(Biodiversity of Area Beyond National Jurisdiction，即BBNJ)谈判成为全球海洋治理秩序调整和利益博弈的主要工具。目前，BBNJ协定特设工作组和筹备委员会的任务已基本完成，多数国家希望在协商的基础上出台具有普遍效益的国际协定，从而进一步明确各国的海洋发展机制。为更有效促进海洋生物多样性保护，合理地维护中国海洋权益，中国已经参与前期预委会的谈判，并将其列为国际海洋法领域的两项重要过程之一。本文以BBNJ协定谈判涉及的焦点问题为研究对象，以BBNJ谈判的困境为着眼点，分析中国在BBNJ框架下参与全球海洋环境治理的可行性合作路径。

一

《联合国海洋法公约》下全球海洋治理面临的新挑战

在全球海洋治理供给和需求不平衡的状态下，海洋环境破坏和蓝色圈地运动导致海洋问题日益严重，主权国家在公海对与其利益相关的海洋行动进行有效的规范愈发重要。国家间在海洋领域的相互依赖逐步增强，全球海洋公共产品供给系统的建设已逐步被提上议程。然而，由于国家利益主张不同，各国在海洋领域展开激烈的博弈。在这种情况下，全球海洋治理不仅要解决各国权益、资源分配等诸多问题，也要满足海洋生态系统的可持续发展与利用问题。但以《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）为基础的国际海洋秩序、国际规则供给明显不足，面临着较多的挑战和质疑。

（一）《公约》的理论核心影响海洋遗传资源的延续

《公约》中的核心概念是最高可持续产量(Maximum sustainable yield，即MSY)，其被定义为在一般环境下从该海域渔业中可持续获取的最高产量。同时，相关管理人员在此基础上提出：渔业资源数量同捕捞成本为反比例关系，即数量越少的海洋物种，捕捞成本越大。所以捕捞人群会在鱼类数量变少时，将目标转移到更容易获取的物种上。因此，海洋物种便不会被灭绝。

图1 MSY原则

MSY原则早在上世纪50年代就已经受到诸多学者质疑。例如，MSY原则忽略了海洋生物自身的种群信息（例如产卵期、年龄结构、生长速率等），它仅仅是理想化状态下的衡量工具。除去理论本身的缺陷外，一些学者发现，由于惯性的影响，渔民并不会在鱼类变少时转移目标，而是继续捕捞，由此导致特定种群的生态性毁灭，影响海洋生态系统的生物多样性。

在MSY原则的基础上，最佳可持续产量(OSY)的概念被提出。该概念的分析重点是海洋资源的管理结构，而不是某个精确的数字。然而，OSY原则具有较多的模糊性，在实际应用中产生了诸多困难。并且，由于不同的海洋区域存在不同的生物多样性和环境特性，因而在具体情况上会存在差异，OSY原则在落实时难以形成统一制度。

（二）《公约》在ABNJ和海底采矿等领域的规则供给不充分

区域性海洋秩序能有效弥补《公约》的不足，但在系统性的海洋合作方面，《公约》仍明显表现出对规则解释模糊、适用存疑等规则供给不足的诸多问题。

随着海洋问题逐步凸显，以前在ABNJ和其他领域等未被注意到的问题逐步涌现。《公约》的内容主要存在以下三个问题：第一，《公约》在概念界定上存在不足，缺乏有效的全球规则来指定和保护海洋保护区，例如其对海洋科学、鱼类迁徙研究和海洋区域的历史性权利也没有相关概念，这便引发了许多争论，使得不同国家设立的海洋保护区和ABNJ面临非法、不报告和不管制(IUU)捕鱼等威胁。第二，《公约》并没有考虑到日益严重的气候问题。由于全球气候变暖，迁徙物种的路线和栖息地受到了严重影响，近半鱼类均因海水升温而迁徙至较高纬度的海域，例如新西兰浮现了诸多热带鱼类，加拿大出现了美国缅因州的龙虾等。鱼类迁徙使各国渔业生产受到影响，而这些问题在《公约》中均未体现，也导致许多沿海保护区的规则需要重新调整。第三，《公约》最初只是为了规范海洋资源的利用，忽略了海洋环境保护等诸多问题，从而在海底采矿等领域存在漏洞。

除联合国外，其他国际组织也从不同方面制定了保护生物多样性的诸多规定，以补充《公约》框架下的海洋秩序规则。例如，船用压载水所携带的外来生物和致病菌所引起的环境和卫生问题正引发关注。据统计，全世界每年有约100亿吨压载水由船舶载运，每天有7000多种物种通过压载水转移到新的生态环境。国际海事组织曾在2004年通过《国际船舶压载水和沉积物控制和管理公约》以缓和压载水带来的相关危害。然而，这类公约往往是事后控制，难以对目前的海洋环境治理产生全局性影响，国际社会需要一个更完整的法律和制度来应对ABNJ中海洋生物多样性面临的威胁。

二

BBNJ协定谈判中的焦点分析

联合国在《公约》框架下，对BBNJ相关问题展开了11年的研究和谈判，最终确定了海洋遗传资源(MGR)、海洋保护区(MPA)、环境影响评估(EIA)与能力建设和海洋技术转让(CBTT)四个实质性领域的问题。联合国在2015年成立BBNJ协定谈判筹备委员会，以制定具有国际法律约束力的条约(IL-BI)。在此之后，筹备组共举行四次会议进行细节上的商量并提交了相应报告。联合国大会原决定于2018—2020年召开四次政府间会议从而确定实质性条约内容，从而达成一揽子解决四个议题的基本协定，但因为受全球新冠肺炎疫情扩散的影响，BBNJ第四届政府间会议并未如约举行。在漫长的谈判过程中，尽管各国经过协商讨论解决部分国家间普遍的诉求，但由于BBNJ协定谈判涉及“主权让渡”“海底勘探”等关键性要素，仍有一部分讨论焦点问题因为各种分歧而难以推进。

一方面，BBNJ协定的基础是《公约》，因此在实际上不能改变原有的国际海洋管理机制，不能有损参与协定国家的单一权益，同时也要对现有国际或区域条约规定不完善的地方做出补充；另一方面，BBNJ协定谈判需要一揽子解决四个议题，即使会议在某方面取得突破性进展，BBNJ国际协定也难以在短时间内出台。深入分析BBNJ四个实质性问题领域的具体争议，以确定目前BBNJ国际协定难产的纠结所在，对未来中国更好地参与全球海洋治理的目标定位意义重大。

（一）BBNJ对海洋遗传资源获取管理存在争议

海洋遗传资源(Marine Genetic Resources，简称MGRs)已被认为是所有具备遗传价值的海洋生物，不仅包括有形的动植物、微生物等，还包含诸多无形的、具有科研价值的遗传信息。MGRs在医疗、农业和能源等多方面具有较高的价值。随着海洋科学的日益进步，国际社会正逐步提高对MGRs的可持续养护的重视。

MGRs通常包括了传统意义上的渔业资源，后者也和前者存在不同的侧重点：而渔业资源指具有直接性经济价值的资源，广义上的渔业资源甚至还包括相关的环境条件（渔业加工等），MGRs则强调海洋资源的非货币价值和对人类社会的长远利益，具体的区分可见表1。

渔业资源主要指水域中具有利用价值的动植物统称，类似于水产资源的概念，主要包括渔业、矿产资源和具有特殊价值的物种。公海资源在过去的一段时间内被认为是公共产品，但由于其具备“竞争性”和“非排他性”，极易产生“公地悲剧”。因此，为减少“公地悲剧”的发生，经过长期的协商谈判，《公约》和《联合国鱼类种群协定》等建立了公海概念和公海管理的基本框架，并逐步确定了以“专属经济区制度”为代表的海洋治理体系。

表1 海洋遗传资源和公海资源基本比对

名称

海洋遗传资源

公海资源

内涵

所有具备遗传价值的海洋生物

公海中具有利用价值的动植物统称

性质

长远利益

短期利益

价值指向

非经济价值

经济价值

资金投入

多

少

治理状况

尚在讨论中

《联合国海洋法公约》、CBD、《公海捕鱼和生物资源养护公约》等均对其进行指导

但在ABNJ的MGRs开发却被看作是一项漫长且不确定的工程，其大多数收益被看作非货币收益，使其成为BBNJ协定谈判的焦点问题。这是因为深海科学研究需要先进的科技和大量资金支持，收益和投资的不对等无疑会使各国在获取制度、资金筹措与执行等诸多方面存在分歧。为了解决MGR的争议，从2006年至2015年，为了弥合国际社会在MGRs中的重大分歧，联合国共召开了九次特设工作组会议对其进行专题讨论。在联合国的组织下，各国在“惠益分享机制”与“先到先得”的MGRs权益划分中展开了长久的协商讨论。

（二）公海保护区制度是否能够建立

目前，ABNJ主要有四个依据区域性多边条约而建立的公海保护区。尽管它们的法理依据、保护方式等有所不同，但仍为BBNJ协定提供了参考，例如南极罗斯海洋保护区的“禁捕区”，地中海派拉格斯海洋保护区的“共同管辖制度”等，都有效推动了国家主动参与区域层次的海洋治理。

表2 目前ABNJ四个主要公海保护区

名称

罗斯保护区

OSPAR限制的保护区

南奥克尼群岛南架保护区

派拉格斯保护区

管理机构

南极海洋生物资源养护委员会

东北大西洋环境保护委员会

南极海洋生物养护委

法国、意大利和摩洛哥员会

保护方式

捕鱼活动受监管

远洋渔业受监管

海床和水体受到保护禁止一切捕鱼活动等

捕鱼（主要是鲸豚）活动受监管

由于存在地区和职能上的双重缺陷，现有公海保护措施并不能直接指导BBNJ协定中的公海保护区制度。但以四个公海保护区为基础而产生的划区工具，即包括海洋保护区在内的划区管理工具(AB-MTs/MPAs)已经被公认为是养护生物多样性的关键工具。目前，BBNJ在该方面的议案主要集中于四个方面：（1）ABMTs的标准；（2）提高海洋保护区的科学性；（3）邻接权；（4）管理模式。

阻碍各国在BBNJ协定在海洋保护区制度达成共识的问题主要是以下两个：第一，缺乏管理计划，这导致此前的公海保护区管理方式多为事后管理。为此，ILBI极有可能将利益相关者的参与、信息公开等建议列入其中。第二，签约国政治意愿不足。例如，2010年《生物多样性公约》缔约方提出保护全球10%的海岸和海洋面积的基本目标。但至今为止，全球仅有7.43%的海域被划为保护区，且其中大多数仅存在文件之中，管控措施很难落地。

（三）环境影响评估是否能达成统一共识

海洋环境影响评价制度建设是BBNJ四个领域中认可度最高的议题，其主要包括环境影响评估的义务，与现存评估的关系，环境评估制度的运作流程和监管。然而，由于环境评估制度涉及“主权让渡”等问题，因此在评估制度的细节问题上存在争议。目前BBNJ协定中的海洋环境影响评价制度主要包括两方面：评价主体和评价观念。评价主体，即管理主体，是与各个国家主权有着直接关联的重要权限。由于涉及主权管理，如果评价主体不由主权国家推动，那么由国际组织进行管理的框架就会出现权威性不足与难以把控的弊端，因此在多国的协商博弈下，建立全球统一的总体框架来监管或是建立多个监管框架都有可能。未来的环境评估主体，或许是一个有着不同评价标准的全球机构。关于评价观念，BBNJ第三届会议曾提出“环境影响评估过程应国际化的程度”，但并未对国际化作出解释。一般而言，国际化涉及评价流程及标准，主要包括协商、信息传播、审查和决策的国际化，但各国也未对此达成共识。

（四）海洋治理能力建设和技术转让存在困境

治理能力建设和技术转让在全球海洋治理中愈发重要，这是因为海洋科学的发展不仅能推动海洋可持续发展，更能使国家在海洋领域的政治博弈中取得优势。然而，《公约》没有提供能力建设和技术转让的明确定义，使其缺乏相应的实施机制，限制了科学合作的路径，使各国协调交流海洋科学能力建设和技术转让存在困境。并且，由于技术转让的本质是弥补发展中国家在海洋领域上的不平等地位，其能有效增强利益参与者的实力，但也因此涉及诸多发达国家的利益。因此，双方对此存在较大的分歧，发展中国家主张无条件的技术转让，而发达国家则强调有条件的技术合作。除此之外，能力建设和技术转让应该具有区域多样性，以适应不同国家的国情。因此，目前面临的挑战不仅包括了转让的条件争议，同时包括了如何整合现有的规章制度，特别是扶持性的供资机制和后续运作机制等诸多问题。

（五）如何落实BBNJ协定的供资来源

尽管供资机制并非BBNJ所规定的实质性领域内容，但其却是任何国际协定谈判都不可缺失的重要内容。在BBNJ协定谈判中，讨论的焦点主要集中于是否要将供资机制以明确的文本形式写入协议，并对供资来源、供资性质、供资金额等在谈判中进行具体讨论。

由于BBNJ协定的本质是公平分享开发作为全球公域的公海中遗传资源的利益，因此保护弱海洋实力国家的权益就显得尤为重要。如果没有充足的资金提供支持，在BBNJ中有关能力建设的项目将无法顺利进行，不仅会严重影响发展中国家的参与积极性，还会影响到国际条约的有效履行。

在目前的BBNJ协定中，虽然在之前的协定草案中在资金安排的性质方面有了总体的规划，但草案中对自愿性资金、强制性资金与特别基金等还未作出具体的规定。一方面，发展中国家认为发达国家有义务提供强制性资金帮助其提高海洋能力建设；而另一方面，发达国家只愿意以提供一定数量的自愿性资金，却不愿意承担强制性义务。

由于BBNJ不能以文本的形式确定最终的供资来源，因而发展中国家担心会损害其自身权益，并为后续BBNJ协定的执行埋下隐患。因此，如何落实BBNJ协定的供资来源是下阶段BBNJ谈判中各国争议的焦点。

三

BBNJ协定谈判中的诉求差异分析

作为广泛的全球性谈判协定，以养护和可持续利用ABNJ海洋生物多样性为目标的BBNJ协定已成为全球各个国家共同参与的国际谈判。然而，由于各国的国情不同，因此在协定中的谈判诉求也不尽相同。在经历了三次政府间会议后，各方由于存在不同的利益和立场态度，在一些关键问题上存在显著的诉求差异。根据国家海洋实力的强弱、立场和方案观点的不同，本文将BBNJ协定中的主体分为以下三类：以欧盟为核心的发达国家诉求团体、以美俄为代表的强权诉求团体和以77国集团为主体的发展中国家诉求团体。需要注意的是，尽管三方中的不同国家在关键性领域存在明显的诉求差异，但因为不同的国家利益，因此三个团体内部同样会有观点矛盾。同时，由于不同国家存在着特殊的诉求，因此本文也列出了具有代表性的特殊方案。

（一）欧盟在BBNJ协定中的目标和诉求

由发达国家组成的欧盟一直以来是BBNJ协定谈判中主要的推动者。但其真实目的是利用绿色壁垒来限制后发国家对于海洋资源的利用，并借助自身的技术优势维护其自身利益。

在海洋遗传资源获取方面，包括欧盟、澳大利亚和新西兰在内的许多国家则采取了中间立场，承认了利益共享的必要性，但没有承认MGRs为人类共同遗产，其主张“务实的方法”，同时认为需要关注MGRs的非货币利益，并试图以简单的监管制度来管理MGRs的使用效率和成本。

在公海保护制度方面，欧盟一方面不支持国际社会在治理海洋保护区方面存在“国际公认的科学标准，另一方面，希望BBNJ协定能建立可以因地制宜，并能统一评价和监管的全球机构”。同时，区域的管理模式也能保证欧盟在管理机构中获得一定数量的席位。

在环境评估制度方面，虽然欧盟十分赞同在BBNJ协定中建立海洋环境影响评价制度，并且认为BBNJ下的环境影响评估需要在《公约》基础上进行进一步讨论。但由于环境评估制度涉及“主权让渡”等问题，因此欧盟在评估制度的细节问题上与77国集团存在显著的诉求差异。具体而言，具有资金和技术优势的欧盟主张在BBNJ协定中通过细化评估阈值和提高评估门槛来建立高标准的协定要求，从而加强海洋的保护力度，并以此限制其他国家在海洋活动的准入。

在海洋治理能力建设和技术转让方面，欧盟希望通过BBNJ协定提高海洋利用准入门槛后能使其海洋治理能力得到提高，在更好地利用和保护海洋基础上，能推动其海洋能力建设水平与海洋高新产业技术。当然，从其他国家手中获取技术转让的费用是不可或缺的。

（二）美俄在BBNJ协定中的目标和诉求

以美国、俄罗斯为首的强权国家是“公海自由”主张的坚定支持者。由于美俄是实力雄厚的海洋强国，因此其希望维持现有的海洋秩序，并通过海洋势力的划分来确定自身的优势地位。并且，美国至今都不是《公约》的会员国，其在海洋领域上并不会受到《公约》限制。

在海洋遗传资源专利申请方面，从在世界知识产权组织首次备案数量来看，美国以1113件位列全球第一。而拥有3.4万公里海岸线长度的俄罗斯同样在海洋领域有着重要影响力，因此美俄主张对于海洋资源应采用“先到先得”的开发模式。

在公海保护区制度上，美俄认为全球模式的本质就是混合模式，因为这两种模式都会改变现有局势。这是因为，如果采用区域管辖模式，拥有极为广泛海域的美国和俄罗斯便能获得排他性的相关海域管理权，这也是美俄坚持沿海国应在靠近本国的ABNJ区域有着优先管辖权等观念的主要原因。其在区域管辖模式的主张下，作为“北极国家”的美俄可以通过BBNJ协定获得在北极的特殊地位，并能提前锁定这一人类共有的海洋财富，为其后续的开发奠定基础。需要注意的是，尽管日本、澳大利亚等国在总体方案上属于美俄团体，但在管理模式上则提议采取区域模式和全球模式相混合的机制，即区域和全球机构共同建立海洋保护区，实际上依赖现有的管理体制，最终还是会发展为全球模式或者区域模式。

在环境评估机制上，美国、俄罗斯和日本等国认为BBNJ中涉及的规则不应超过《公约》的框架，同时拒绝将评估经济或社会影响等因素列入框架内，从而防止BBNJ协定进行更为广泛的评估，并且，其希望扩展其自身海洋活动并限制其他国家的海洋活动。

在能力建设和技术转让上，美俄和欧盟同样抵制惠益共享机制，希望将BBNJ协定重心集中在海洋遗传资源开发等问题上，并通过信息交换等条件来转让技术。同时认为现有的涉及能力建设和技术转让条约已经足够，所需弥补的是加强与现有组织的协同作用。

（三）77国集团在BBNJ协定中的目标和诉求

77国集团立足于发展中国家的角度，在诸多事务上均存在相同的利益。目前，77国集团一贯主张惠益共享，并希望发达国家在BBNJ协定中能承担相应的责任与义务。由于大多数77国集团成员国的海洋实力较弱，因此将关注重点放在海洋程序的公开与透明上。77国集团认为全球模式能有效推动海洋保护区，并赞成建立全球统一的总体框架来监管。并且，77国集团内的许多国家赞同建立海洋环境评估的最低要求文件，各国在此基础上进行不同情况的划分。

在海洋遗传资源方面，77国集团支持利益共享原则，并认为MGRs是人类共同遗产，希望发达国家提供资金和技术，来帮助其提升海洋治理能力及海洋资源开发利用水平。

在公海保护区制度上，77国集团和欧盟观点基本一致，认为公海保护区的设立需要尊重当地的渔业传统知识。而中国认为，“可获得的最佳科学证据”可能会导致政治化，从而不利于发展中国家的海洋生态保护。

在环境评估制度方面，77国集团呼吁将潜在的社会、经济和文化等因素纳入环境评估的框架中，同时强调国家水域和ABNJ之间的生态联系，认为环境评估是国家责任，即潜在的支持邻接管辖等原则，并且支持设定典型活动正负面清单。值得注意的是，中国代表在该方面持有不同的意见，认为应尽量避免邻接等有争议的问题。

在能力建设和技术转让方面，77国集团认为各国在资源和信息不对称的情况下，有条件的技术转让无疑使发展中国家处于不平等的地位。因此，77国集团希望BBNJ协定能以文本的形式确定强制性技术转让权益，即发达国家应具有“强制性技术转让”义务。

（四）特殊的诉求差异

在BBNJ谈判中存在两种特殊的诉求差异：一种是针对地理不利（主要是内陆地区）国家的诉求，另一种是国家的特殊需求。内陆国家在BBNJ协定中大多支持77国集团的观点，但强调需要更多的支持和资源，以减少他们与其他国家之间的技术和资源差距，并在适用原则方面和其他发展中国家存在不同。而国家的特殊需求指的是其所提的特殊议案。例如，许多发展中国家认为用于捕捞的定居物种(sedentary species for harvesting)的定义不适用于MGRs，而孟加拉国则是唯一建议重新讨论与定居物种有关的主权权利问题的国家。尽管其属于77国集团，但这更像是一个国家的特殊立场。

最后，本文列出不同团体在关键问题上的观点差异，以供读者比较，见表3。

表3 不同团体在BBNJ协定关键问题上的观点差异比较

关键议题

不同团体

以欧盟为核心的发达国家诉求团体

以美俄为代表的强权诉求团体

以77国集团为主体的发展中国家诉求团体

海洋遗传资源

1、中间立场。

2、务实的方法。

3、关注非货币利益。

4、承认了利益共享的必要性,但没有承认其为人类共同遗产。

1、“先到先得”原则。

2、反对MGRs是人类共同遗产。

3、作为商品的海洋产品和MGRs 存在差异。

1、“利益共享”原则。

2、认为MGRs是人类共同遗产。

3、希望发达国家和海洋强国提供资金技术帮助其提升海洋治理能力及海洋资源开发利用水平。

保护区制度

1、不支持国际在确定保护区中存在统一的科学标准。

2、因地制宜的全球机构能有效推动海洋保护区。

1、区域管辖模式。

2、确定保护区领域不需要和其他标准相结合。

1、全球模式。

2、尊重当地的渔业传统知识。

环境影响评估

1、环境影响评估需要在《公约》基础上进行进一步讨论。

2、通过细化评估阈值和提高评估门槛来建立高标准的协定要求。

1、涉及的规则不应超过《公约》的框架。

2、拒绝将评估经济或社会影响等因素列入框架。

3、扩展其自身海洋活动并限制其他国家的海洋活动。

1、环境影响评估需要在《公约》基础上进行进一步讨论。

2、潜在的社会、经济和文化等因素纳入环境评估的框架。

3、支持设定典型活动正负面清单4、环境评估是国家责任,潜在支持邻接权。

能力建设和技术转让

1、提高海洋利用准入门槛后能使其海洋治理能力得到提高。

2、有条件的技术转让。

1、将重心集中在海洋遗传资源开发等问题上。

2、加强与现有组织的协同作用。

3、有条件的技术转让。

1、强制性技术转让。

2、承认特殊需求。

四

中国在BBNJ协定谈判中的机遇与路径选择

中国是规模最大的渔业捕捞国、水产养殖国和海产品出口国，亦是全球海洋治理的重要参与者和贡献者。BBNJ国际协定是自《公约》签署后全球海洋治理领域的一次重大规则调整和利益再分配，有可能会成为全球海洋治理的第四类法律性质的国际协定。中国需要抓住机遇，以“人类命运共同体”理念凝聚共识，在全球海洋治理整体布局下积极推进国际软法的展开，积极推动全球海洋治理朝着惠益共享的新秩序转变。

（一）中国在BBNJ协定谈判中发挥引领作用的机遇

作为《公约》的重要缔约国和负责任的海洋大国，中国积极响应联合国的号召，为BBNJ协定的制度构建提出了具有现实意义的中国方案，尤其是在美国退出《巴黎协定》后，中国更为坚定地落实条约中相关规定，例如积极开展澜沧江-湄公河水资源和气候变化联合研究合作等活动，这让国际社会都看到了中国维护世界和平、促进共同发展的决心。近年来中国以“人类命运共同体”为理念的特色外交成果斐然，与BBNJ国际协定的内在理念则不谋而合。更多国家因此加深了对人类命运共同体理念下建立国际新秩序主张的认同感。

1、美国处于战略收缩期，无法继续承担全球海洋治理的“大国责任”

目前，美国在全球布局上正处于外交收缩期，“克制战略”日益得到了美国的重视，主要包括减少对外战略的成本，降低对外政策介入力度等。特朗普上台后，以“美国优先”为口号，在成本和投入上采取了较为激进的战略改变，大幅减少了对全球事务的参与。例如退出联合国教科文组织、世界卫生组织等多边组织，以不当手法威胁WTO和WHO等国际组织，并对北约等提出质疑等方式，均体现了美国在全球事务上的退却。

2020年，美国受到疫情、股市震荡和总统大选等影响，国内经济社会问题进一步凸显，经济加速下滑，社会危机频发。特朗普和拜登在第一场总统辩论议题中均没有涉及外交领域的议题，预示着美国战略关注重点发生变化，美国在全球海洋治理这一问题上无法继续承担大国责任。并且，美国在BBNJ的提案倾向于避免、预防任何可能引起重大变革的措施，这代表其已从新秩序的建设者逐步转为旧秩序的保守者。

2、中国深度参与BBNJ协定谈判的争议解决

自BBNJ进行实质化谈判阶段以来，中国就积极地深度参与BBNJ协定的争议解决。在参与程度上，中国从海洋治理、国土资源和外交三个维度全方位参与BBNJ协定谈判，并建立了由低到高三层谈判底线框架，即从渔业治理、大陆架和专属经济区等关键性领域和宏观的海洋安全来进行争议解决。在此前的BBNJ三次政府间会议重点文件中，提及中国的次数为47次，位居第一。提及美国为45次、欧盟为42次、俄罗斯为32次。这意味着中国在BBNJ协定谈判中的作用无可替代，是最重要的参与者。

在理论研究上，中国已着手分析BBNJ国际新规则的制定。在BBNJ国际间正式协商谈判陷入僵局后，中国主动邀请海内外专家学者展开了多次“非正式”协商研讨，例如中国在2018年展开的国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用国际研讨会，这些学术活动均为推进BBNJ协定谈判贡献了中国力量和中国智慧。

在实践层次上，中国为了解决国际社会对于公海实行渔业资源养护的可行性争议，率先以“中国行动”展开了相应保护政策。鱿鱼是中国公海渔业捕捞的产量最大的海产品，但其产量振荡很大，在不同年份渔获量相差数十倍。为了保护海洋资源，推动海洋命运共同体建设，中国农业农村部发布了《关于加强公海鱿鱼资源养护促进我国远洋渔业可持续发展的通知》，规定自2020年7月1日起，中国将首次在西南大西洋公海海域（远洋鱿钓渔业集中作业的两个渔场）试行为期三个月的自主休渔政策。

在BBNJ协定的政府间会议中，中国维护既有的海洋法律框架，希望能够尽快达成一份全球受益的BBNJ协定，因此提出诸多具有建设性的意见。在海洋资源方面，中国不仅将MGR视为人类共同遗产，还提出“促进人类的共同福祉”等创新性建议；在保护区制度方面，中国和77国集团反对统一的科学制定依据，认为“现有的最佳科学证据已经足够”，并尊重小岛屿国家的传统知识；在环境评估制度方面，中国主张以“人类命运共同体”理念为共识建立惠益共享（即需要考虑不同国家的特殊性）海洋环境评估文件；在能力建设和技术转让方面，中国重视地理不利国、落后国家等的特殊利益诉求。

2021年“全球生物多样性公约峰会”(Convention on Biological Diversity，即CBD峰会）将在中国昆明举办，主要议题为讨论未来十年全球生物多样性保护的基本蓝图，与BBNJ协定共同促进环境的可持续发展与保护。中国可以充分发挥作为大会主办方的作用，做好方案设计，引领未来全球生态环境治理的发展方向。同时积极组织、参与各种非正式性会议议程设置，积极参与并引导BBNJ协定文书的内容制定，积极提供全球海洋公共产品，在全球气候变暖、海洋防灾减灾、海洋环境保护、海洋资源可持续开发利用等方面积极参与，主动承担作为海洋大国的责任与担当，不断推动中国在全球海洋治理中角色转变，引领未来全球海洋治理新秩序的目标方向。

3、“人类命运共同体”理念获得广泛共识

在环境恶化、逆全球化等诸多全球性问题蔓延的背景下，中国在党的十八大召开时便提出了“人类命运共同体”的理念，旨在为国际交流与合作过程中遇到的普遍问题提供解决思路。“人类命运共同体”的理念提出后，受到全球大多数国家积极响应。2017年，国家海洋局结合当时的海洋局势，提出了以“构建蓝色伙伴关系”“大力发展蓝色经济”和“推动海洋生态文明建设”为主题的基本倡议。其中，蓝色伙伴关系在提出的当年即被践行，它是实现“人类命运共同体”的重要方式。2019年，习近平主席在青岛提出“海洋命运共同体”的倡议，即秉持广泛协商、共同贡献、共享利益的原则，是中国在今后参与全球海洋治理的基本方针。

2017年，“构建人类命运共同体”理念被写入联合国决议中。随后，联合国安理会、联合国人权理事会、联合国大会等都将“构建人类命运共同体”写入决议，这充分体现了各国对于“人类命运共同体”理念的普遍认同，彰显中国方案对全球治理的巨大贡献。

在BBNJ协定谈判过程中，中国在政府间会议已召开两届却尚未取得突破性进展的时刻，提出了具有建设性的建议，更是为今后BBNJ协定的谈判提供了主体协商框架。在美国处于战略收缩期的历史转折时期，中国积极进取，在BBNJ协定谈判中主动设置议程，提出框架建议，促进中国在全球海洋治理中的角色由深度参与者向积极引领者的转变。

（二）利用BBNJ协定谈判有效参与全球海洋治理的路径选择

在建立更能被广泛接受、公平有序发展的“海洋命运共同体”实践中，“人类命运共同体”理念为BBNJ协定的制度建构提供了主体性和价值观念参考，与BBNJ的内在理念不谋而合。而中国也有必要以自身的实践经验和理论为基础，抓住BBNJ协定谈判的机遇，积极参与并引领全球海洋治理未来的发展方向。

在各国加强多边合作的同时，国际社会逐步认识到以强制性利益分配为主的国际硬法在实施上已经难以达到预期效果。在这种情况下，没有法律约束力但具有自发性的国际软法逐渐成为全球治理的有效路径。由于国际软法在制定程序、对象和实施上存在灵活性，在环境保护、经济合作、科技发展等领域得以施行。区域性组织和小范围双边机制已经成为学界对于全球海洋治理的建议之一，其对于促进良性竞争和避免执法赤字有着借鉴性意义。实际上，软法虽然没有直接的法律适用，但却经历了严谨论证后的高度共识，因此能以相对温和的方式来推动国际社会某个领域的改善。

与硬法相比，软法具有内容不确定、施行不对称等缺陷。然而，由于许多硬法涉及国家利益问题。BBNJ协定在短时间内难以达成一致，但海洋资源的恶化并不会随着谈判的停滞而中止。因此，在资源开发、经济权益上都有相互协商空间的软法，能有效化解硬法在制定和执行领域的摩擦，是国家利益的另一种表达形式。未来中国可以利用以下五个途径深度参与BBNJ协定谈判：

第一，坚定支持以联合国为核心的国际组织发挥作用，重塑国际软法新秩序。联合国是世界各国协商谈判的最佳平台，也是重塑国际软法新秩序的最前沿场合。在全球海洋治理存在普遍认知差异的情况下，联合国可以在观念层面凝聚全球海洋治理共识，为全球海洋治理的政府间谈判指明重点领域与方向。通过联合国内多层级的协商谈判，世界各国可开展广泛而深入的国际软法机制探讨，从而提高全球海洋治理议题的关注度，降低协定的谈判成本，并为谈判协定的契约化提供有力保障。

第二，推动软法“硬法”化，加强全球海洋治理的法制约束力。尽管国际软法已经在环境保护等领域展开了实践，但许多国家都以模糊的言辞或者政治理由来减免自身的义务，从而使得软法在执行领域遇到阻碍。例如被寄予厚望的全球《生物多样性公约》因为缺乏强制执行力而被称为“没有牙齿”的口头协定。因此，推进成熟的软法“硬法”化，使其成为具有约束力和灵活性的法律条款，成为国际社会亟需研究的问题之一。目前，许多学者都对此提出相关意见：在强化顶层促进的民间参与的积极性，使软法成为社会的共识，建立软法评估机制等，从而实现软法形式的长期治理。

第三，在低敏感度领域建立谅解备忘录，缓和国家间的短期矛盾。作为一种官方的非正式协定，谅解备忘录能在保障自身权益的基础上有效缓和短期冲突。例如在马来西亚和印度尼西亚签署的渔民备忘录中即包括以下内容：在“未解决的海上边界地区”，海事执法机构只能检查并要求另一方的渔船离开，即两国能在谅解备忘录的框架下减轻紧张局势，缓和海洋冲突。并且，低敏感领域的合作也能应用到安全和其他方面，为海洋经济发展提供保障。

第四，建立更为完善的海洋生态补偿机制，为BBNJ协议中成本效益的解决做出表率。许多国际组织和协定都将成本效益列入其进行评估的标准。例如，IMO早在2010年便将成本效益确定为解决船舶温室气体排放过量的解决建议之一。并且，在第三次政府会议中，斯里兰卡和尼日利亚等国都因为仲裁成本过高而反对将仲裁作为《公约》的默认机制，这些都充分反映了评估成本效益可以成为BBNJ中评估的标准。与之对应的是，海洋生态补偿机制被认为是解决治理成本的有效策略，其为主要依据海洋要素，确定由特定主体负担成本，或以其他利益补偿的相关机制。尽管中国在此前已经出台了大量有关创新海洋生态补偿机制的指导文件，但因为缺乏国家一级的专门立法，导致政府缺乏界定海洋生态补偿的适用范围、实施程序和配套设施。在这种情况下，中国需要健全海洋生态评估制度和财政转移制度等多维安排，在运行程序、补偿方式等实际领域借鉴日本神户人工岛再生补助项目等事件，在促进海洋生态补偿的有效实施方面发挥领导作用，为BBNJ协定中的成本效益评估提供表率，有效解决海洋生态保护和开发之间的矛盾。

第五，以“人类命运共同体”理念为价值指导，提出有弹性的适应性策略。“人类命运共同体”与BBNJ的核心价值不谋而合。因此，在BBNJ协定谈判过程中，中国提出的四点建设性提议均受到与会各国的广泛赞同。通过在BBNJ协定谈判中主动设置议程，提出框架建议，中国在全球海洋治理中的角色已经逐步由深度参与者向积极引领者转变。当然，BBNJ的复杂性决定了协议在具体细节上不能面面俱到，某些问题可能会被留至下一个阶段或者某些特定机构进行酌情处理，中国在相关议案讨论中，也应在坚持底线思维的基础上，提出具有弹性的适应性策略，从而实现“利益共同体”之上的“命运共同体”。

五

结论

在《联合国海洋法公约》受到挑战之际，BBNJ协定成为全球加强海洋治理、重塑国际海洋秩序的期望所在。为保障海洋权益，以欧盟为核心的发达国家诉求团体、以美俄为代表的强权诉求团体和以77国集团为主体的发展中国家诉求团体在海洋遗传资源、海洋保护区、环境影响评估、能力建设与海洋技术转让四个实质性领域和供资来源等关键问题上展开了激烈的辩论。即使争论仍在持续，但不可置否的是，BBNJ已影响到未来全球海洋治理的发展方向，并使维护ABNJ地区的海洋资源多样性、建立更加合理有序的全球海洋治理框架成为国际共识。

在美国处于战略收缩期、不愿继续承担全球海洋治理大国责任的情况下，中国主动承担大国责任，积极践行全球海洋治理的新使命，推进全球海洋治理体系变革，提出“海洋命运共同体”理念，为全球海洋治理增加新的生机和活力。随着中国深度参与BBNJ协定争议的解决，在全球海洋治理新旧秩序的调整重塑过程中，中国要为成为全球海洋治理的积极引领者做好充分准备，为调和发达国家与发展中国家在BBNJ协定中的合理利益发挥建设性作用。可以想像的是，在BBNJ协定谈判和CBD峰会的共同促进下，以中国为主要引领者的国际软法将有望成为未来全球海洋治理的新工具。随着中国在海洋治理多边合作机制上的日益成熟，优化未来全球海洋治理的空间布局，实现海洋经济的高质量可持续发展，建立融入中国智慧的、能够被广泛接受的、公平有序发展的“海洋命运共同体”将会为推进全球海洋治理新秩序发挥不可替代的引领作用。

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《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021年第3期法学要目

1.BBNJ协定谈判的焦点与中国的路径选择

作者：姜秀敏；陈坚（中国海洋大学国际事务与公共管理学院；中国海洋大学海洋发展研究院；大连海事大学公共管理与人文艺术学院）

内容提要：在《联合国海洋法公约》遇到新的挑战时，以养护和可持续利用国家管辖范围外海域的海洋生物多样性为目标的国际协定（即BBNJ)成为全球海洋秩序调整和利益整合的新方案，其争议焦点主要集中在海洋遗传资源、海洋保护区、环境影响评估与能力建设和海洋技术转让四个实质性领域。对此，欧盟、美俄和77国集团均根据各自的目标和利益诉求展开博弈。中国作为负责任的海洋大国，在美国不愿继续承担全球海洋治理大国责任的情况下，需积极参与、主动引领BBNJ国际协定谈判。在百年未有之大变局加速演变和全球海洋治理秩序深刻调整的时代背景下，中国需抓住机遇，以联合国为核心，以“人类命运共同体”为价值理念指导，积极推进国际软法新秩序的建设，掌握国际规则创制、议程设置及话语主动权，为全球海洋治理贡献独特的中国智慧和中国方案。

关键词：BBNJ协定；《联合国海洋法公约》；人类命运共同体；全球海洋治理

2.无人潜航器的国际法规制

——法律地位、现实挑战与我国的应对

作者：刘丹（上海交通大学凯原法学院）

内容提要：近年来，美、日等国开始在我周边海域布放无人潜航器以实现军事目标。军用无人潜航器的法律地位、无人潜航器对国际法形成的挑战、武器型无人潜航器与国际人道法基本原则的适用等问题，尚属国际法学界有争议的新议题。技术发达国家业已形成将无人潜航器用于“水下战”的趋势，对海洋法、海商法和武装冲突法形成了多种挑战。我国应未雨绸缪，从法律层面就他国在我周边海域布控无人潜航器问题进行相应的研究，并做出应对之策。

关键词：无人潜航器；法律地位；国际法挑战；自主武器系统

《中国海洋大学学报（社会科学版）》（原《青岛海洋大学学报》社会科学版）创刊于1988年，是由国家教育部主管、中国海洋大学主办的人文社会科学类综合性学术双月刊。1999年起在国内外公开发行。

本刊以中国特色社会主义理论为指导，贯彻“双百”方针，立足学术前沿、关注理论创新、突出海洋人文社会学科特色。主要设置海洋特色栏目（海洋历史与文化、海洋经济与管理、海洋权益与治理）、专题研究栏目（笔谈、圆桌、专访、专论）、学术研究栏目（学术前沿、研究综述、动态研究、比较研究）和青年研究栏目。

《中国海洋大学学报（社会科学版）》是中国学术期刊综合评价数据库统计源期刊、中国期刊全文数据库全文收录期刊、中国人文社科引文数据库来源期刊、现为RCCSE中国核心学术期刊，获得“全国百强社科期刊”“全国社科期刊特色栏目”“全国理工农医院校优秀人文社会科学学报”等称号。

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责任编辑 | 吴晓婧

审核人员 | 董倩 张文硕

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